Budget des Collectivités Territoriales pour 2007-2008: le dilemme de la décentralisation

Amies et amis internautes,

À titre d’information, voici un article intéressant de M. André Lafontant-Joseph concernant l’établissement du budget des Communes de la République pour l’année 2007-2008.

Mais avant, je voudrais émettre quelques remarques préliminaires dans le but d’aider dans la recherche d'une solution pour cette année.
On ne considère pas ici le problème de la non acceptation par l’exécutif des changements faits par le Parlement au budget rectificatif 2006-2007.

À l’heure actuelle, le seul instrument légal qui lie toutes les parties en présence, c’est la Constitution de 1987, en attendant que de nouvelles lois sur les Collectivités Territoriales soient votées.

Bien que je ne dispose pas de toutes les données existantes sur le sujet, je crois comprendre que les 5 décrets du 1er février 2006 (que j’appelle les décrets Alexandre-Latortue-Gustave Magloire) qui devaient régir les Collectivités Territoriales, dont les Communes, ont été mis en veilleuse par le premier Ministre Alexis, vers la fin de 2006. Cela signifie que l’exécutif actuel ne veut pas les appliquer, dans leur teneur actuel. Un projet de loi sur les Sections Communales qui est en circulation, est parvenue jusqu’à moi grâce à un internaute et n’aurait pas encore été voté par les Chambres. Est-ce qu’il existe des projets de lois pour les autres Collectivités (Communes, Départements) qui soient aussi en circulation ? Je ne le sais pas.

Avançons un peu sur le terrain des hypothèses.
Si la réponse à la question ci-dessus est non, est-ce que cela voudrait dire que l’exécutif voudrait, par la mise en circulation de son projet de loi sur les Sections Communales, orienter la décentralisation principalement sur la mise en place d’un budget pour chacune des sections communales d’abord ? Les Communes étant une réunion d’ensembles disjoints (ou contigus) de Sections Communales, le budget d’une Commune serait la somme cumulée des budgets des différentes Sections Communales qui la forment, à laquelle somme on ajouterait le salaire des élus municipaux et quelques fonctionnaires ? En poussant cette logique à l’extrême, au niveau régional, le budget du Département, entité géographique administrativement fictive jusqu’à l’heure actuelle, serait la somme des budgets des communes qui la composent, à laquelle somme on ajouterait le salaire de quelques fonctionnaires départementaux (en attendant qu’un exécutif régional (départemental) ayant à sa tête un Gouverneur élu au suffrage universel direct, soit d’abord introduit dans la Constitution à modifier et soit ensuite implémenté.)

Dans cette logique, l’Administration Centrale déléguerait du personnel technique et administratif pour assister les entités locales dans la gestion de leur budget et autres tâches.

Il y aurait, dans ce cas, une certaine amélioration de la situation des 10 régions du pays par rapport à celle qu’elles ont vécue dans les budgets précédents. Je veux dire qu’une part moins dérisoire du budget de la république serait allouée à chacune des Communes et à chacune des Sections Communales de la République.

En vue de préparer le budget 2007-2008, comment l’Exécutif central va-t-il s’y prendre pour négocier avec toutes les entités locales : 140 communes, et près de 600 sections communales ?
Comme le dit M. Lafontant-Joseph, elles n’ont pas eu de « vrais » budgets avant. Nous pouvons donc dire franchement qu’elles sont de facto en « tutelle », puisqu’elles n’ont pas encore expérimenté l’autonomie « vraie ». Elles ne disposent pas d’un document de départ sur lequel elles pourraient se baser pour bâtir un nouveau budget. Quant au plan stratégique de développement départemental, il n’aura pas encore été mis au monde par chacun des Conseils départementaux et les projets de décentralisation et de développement du pays n’auront pas été établis par le Conseil Interdépartemental qui n’existe que de nom.

C’est triste : la décentralisation est dans l’impasse. Ou, par euphémisme, disons qu’elle est mal partie, ou plus diplomatiquement, disons qu’elle est en retard, ... à l’haïtienne.

Voici ce que dit la Constitution :

ARTICLE 217: Les Finances de la République sont décentralisées. La gestion est assurée par le Ministère y afférent. L'Exécutif, assisté d'un Conseil interdépartemental élabore la loi qui fixe la portion et la nature des revenus publics attribués aux Collectivités territoriales.

ARTICLE 87: L'Exécutif est assisté d'un (1) Conseil interdépartemental dont les membres sont désignés par les assemblées départementales à raison d'un (1) par département.

Si l’on n’est pas en mesure de former le Conseil interdépartemental constitutionnel tout de suite, en vue de pouvoir fixer la part du budget qui ira aux Collectivités Territoriales, une solution exceptionnelle qui pourrait être envisagée, serait de former avec un Sénateur par Département, un Conseil interdépartemental provisoire de 10 sénateurs qui se réunirait avec le Président de la République pour fixer la portion du budget qui serait allouée à chaque département en 2007-2008.

Le processus se ferait par itérations (disons deux):

a) Dans un premier temps, le CI provisoire se réunirait avec le Président pour recevoir une proposition de partage faite par l’Exécutif central ; le CI devrait au préalable fixer les règles de fonctionnement de ses réunions en assemblée : procéderait-il par vote ou par consensus ? S’il décide de procéder par vote, l’arbitre devrait être le Président de la République qui jouerait le rôle de président d’assemblée ;

b) Dans un deuxième temps, chaque Sénateur membre du CI se réunirait ensuite avec les Conseils Municipaux de son département au chef-lieu de son département pour leur communiquer la proposition du CI ;

c) Chaque Conseil Municipal, qui aurait préparé au préalable un projet préliminaire de budget pour sa Commune, avec la participation des membres de l’Assemblée municipale, concilierait, dans un troisième temps, son propre projet de budget avec les allocations proposées par l’exécutif central et le CI ; il formulerait ensuite une nouvelle proposition qu’il communiquerait au Sénateur de son Département, membre du CI ;

d) Le CI se réunirait à nouveau pour raffiner la proposition de partage initial, en tenant compte des nouvelles données recueillies par les Sénateurs membres du CI;

e) Une solution définitive (consensus ou vote) devrait sortir de cette deuxième réunion du CI. Cette solution devrait être telle que chaque Département, chaque Commune et chaque Section Communale obtiennent un part équitable du budget de la République et ne se sentent plus traiter en parents pauvres par l'Administration Centrale.


Le Conseil Interdépartemental et chacun des Conseils Municipaux seraient assistés de techniciens du Ministère des finances pour les aider à cheminer dans l’établissement du budget à toutes les étapes du processus.

Bien que l'un des décrets du 1er février 2006 et un projet de loi en circulation en 2007 prévoient l’autonomie des Sections communales, il faudrait, pour cette année 2007-2008 seulement, établir pour elles, et si possible avec elles, leur projet de budget et les aider à exécuter le budget qui sera voté en leur faveur.

Le projet de budget 2007-2008 serait finalisé par les instances concernées et présenté par l’Exécutif central au Parlement pour être soumis au vote dans les délais prévus.

Il est clair qu’il s’agit ici du budget global qui doit donc comprendre à la fois les dépenses de fonctionnement et les dépenses d'investissement reliées aux projets de développement au niveau des sections communales, des communes et des départements.

Une fois ce budget voté, il faudrait se mettre au travail immédiatement pour préparer dans les douze mois suivants, le prochain budget avec la participation, entre autres, de l’instance permanente prévue par la Constitution et de la manière qu'elle l'a prévue: le Conseil Interdépartemental, à moins que l’on ne décide d'amender la Constitution pour permettre au tiers des Sénateurs (10) de représenter leurs départements au CI. Au départ, disons avant la fin de 2007, il faudrait produire le vrai plan stratégique de développement qui se fait attendre depuis trop longtemps déjà. Il faudrait aussi préparer et faire voter tous les instruments légaux manquants et aussi, définir les champs de juridiction de chaque palier de gouvernement et fixer par une loi (ou des lois) le mode de partage de l'assiette fiscale pour asseoir véritablement l'autonomie des Collectivités Territoriales.

Continuellement, tous les niveaux de gouvernement devraient se surveiller mutuellement et les élus des deux chambres aussi devraient veiller au grain, de sorte que chacune des Sections Communales reçoive et utilise convenablement la part du budget qui lui aura été allouée. L’administration centrale devrait fournir tout l’appui technique nécessaire à la bonne gestion des fonds.

C’était quelques réflexions formulées en vitesse dans le but d’aider les autorités en place aux différents niveaux: local, régional et central, à sortir de l’impasse dans laquelle elles semblent s’enfoncer. Nous sommes conscients que ces remarques sont imparfaites et doivent subir, par conséquent, la critique de tous, y compris celle de leur propre auteur !

Ces commentaires, dans mon esprit, ne s'opposent pas à ceux de M. André Lafontant-Joseph qui est sur le terrain et qui vit les problèmes de la décentralisation sous tous ces angles. Ils sont émis à des milliers de kilomètres de la mère-patrie, loin de toutes contingences...Ils peuvent donc être différents sur certains points...et c'est normal.

Bien humblement,

Dr. Pierre Montès
31 juillet 2007

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///////Début de l'article de Lafontant Joseph//////
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Source : Le Matin du mardi 31 août 2007
Les mairies sont-elles en mesure d’adopter leurs budgets ?
Par André Lafontant Joseph
ajoseph@gride.org

La réponse à cette question est « NON » et ceci pour plusieurs raisons. La première relève d’un principe constitutionnel qui veut que la prise de décisions telles que l’adoption du budget communal passe par une délibération de l’Assemblée municipale. Un tel principe est repris par l’article 15 du Décret de juin 2006 sur les communes en ces termes : « L’Assemblée municipale se réunit en session ordinaire … au(x) mois de novembre, notamment pour voter le budget… ». Quant à l’article 59, il rappelle le lien entre Conseil et Assemblée dans la prise de décision : « Le Conseil municipal ou Conseil communal est l’organe exécutif de la commune. Il est chargé de mettre en œuvre les compétences et les attributions octroyées à la commune par la loi, dans le respect des attributions d’approbation et de contrôle de l’Assemblée municipale... » Disons en passant que la législation en vigueur veut que le budget communal soit publié sous forme d’arrêté municipal dans le journal officiel de la commune. Le problème est que, plus de sept mois après les élections des Assemblées de sections communales (Asecs) d’où émanent les membres des Assemblées municipales, celles-ci n’ont pas encore été mises en place par le CEP et l’actuel gouvernement. Les Conseils ne peuvent pas de ce fait adopter leur budget ni en session ordinaire ni en session extraordinaire de leurs assemblées. À la limite, ils pourraient, suivant la vielle jurisprudence des pouvoirs centraux, reconduire les anciens budgets, malheureusement très peu, sinon aucune mairie n’a hérité d’un budget, du moins d’un vrai. Le ministère de l’Intérieur va probablement essayer de jouer le rôle d’approbation, c’est-à-dire de contrôle d’opportunité des assemblées à travers ses « contrôleurs financiers » ou plus « légalement » par les Délégués départementaux et les vice-Délégués d’Arrondissement, avec les risques que cette déviation comporte. Un pis aller serait d’avoir des budgets provisoires ou « intérimaires » en attendant leur approbation par les AM, si d’autres problèmes ne compliquaient encore plus la situation.En effet, un second handicap porte sur l’impossibilité par les mairies d’appliquer actuellement le principe de l’équilibre budgétaire qui exige que les prévisions de dépenses soient égales à celles des recettes. C’est que les transferts et les subventions de l’administration centrale, indispensables dans un pays sous-développé comme Haïti, ne sont pas connues par les maires. Le dernier budget a été voté avec une allocation de 500 millions de gourdes dont les modalités de répartition aux mairies n’ont jusqu’à présent pas été définies. Aucune mairie ne sait combien elle va recevoir afin de le faire figurer dans son budget. Une telle situation est loin d’être involontaire puisque, dans le dernier projet de loi sur les communes préparé par le ministère de l’Intérieur et des Collectivités territoriales (MICT), les subventions et transferts du pouvoir central étaient placés dans la catégorie des recettes extraordinaires qui, de ce fait, ne devaient pas à figurer dans le budget communal. Il est absurde de demander à la quasi totalité des mairies de bâtir un budget uniquement avec leurs recettes propres sans intégrer les subventions indispensables du pouvoir central. C’est comme si l’Exécutif actuel ne faisait pas figurer dans le budget national les 60 % de dons et subventions de la communauté internationale. Le troisième dilemme est d’ordre quantitatif et se rapporte au Budget national de l’exercice 2006-2007. Avec une allocation de 0, 07 % aux Collectivités territoriales, ce ne sont que des miettes qui peuvent être distribuées aux mairies. Ne parlons pas des Sections communales. La vraie révolution tranquille, sous-jacente à l’esprit de la Constitution de 1987 qui proclame que les finances de la République sont décentralisées1, commencera quand le Parlement accordera 20 % du budget aux Collectivités territoriales. Nous n’en sommes peut-être pas encore là, mais nous souhaitons une allocation d’au moins 10 % du Budget national aux Collectivités territoriales par des parlementaires qui pourront ainsi et en travaillant main dans la main avec les maires, respecter les promesses électorales faites aux membres de leurs communautés. Le dernier handicap a rapport à la méconnaissance du nouveau cadre légal par de nombreux maires. Certains pensent que les communes sont encore régies par le décret loi de 1982. Or il y a des dispositions très claires des décrets formant la Charte des Collectivités territoriales sur l’élaboration et l’exécution du budget communal. Le risque est que les mairies, par ignorance, adoptent des budgets en dehors des prescrits légaux. Certaines erreurs peuvent provoquer de graves problèmes. Prenons par exemple la disposition qui veut que 25 % des montants de la CFPB collectés dans une section communale soient transférés à celle-ci par la commune. Imaginons ce qui peut se passer dans le cas d’une municipalité qui, dans son budget, fait fi de cette obligation. N’est-il pas vrai que nul n’est censé ignorer la loi ? Cette règle est d’autant plus impérative pour ceux et celles qui ont la responsabilité de la gestion de la chose publique, à quelques niveaux que ce soit.En réalité, l’élaboration en bonne et due forme d’un budget municipal n’a pas uniquement une dimension légale. Un budget est un outil de planification et de gestion. C’est sur le rôle des maires en tant que gestionnaire financier que la formation des nouveaux élus devrait commencer. Les maires sont des élus bénéficiant de la légitimité du suffrage universel. Ils n’ont pas besoin d’un contrôleur financier pour leur tenir la main, mais ils ont besoin d’évoluer dans un État de droit et de respect de la loi.Le grand problème est que de nos jours certaines des plus hautes autorités de l’État donnent un très mauvais exemple, tant aux élus locaux et qu’aux simples citoyens, en faisant croire que l’application des lois est une décision facultative ou politique, alors qu’en réalité, elle est une stricte obligation. N’est-il pas temps que ces responsables prêchent par leur comportement comme le réclame ce spot radiophonique de la présidence à propos du respect par eux des règlements de la circulation?

Prochain article : De la police municipale
1Nous reviendrons bientôt avec un article traitant de ce principe de la décentralisation des finances de la République
mardi 31 juillet 2007
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////////Fin de l'article de Lafontant Joseph////////
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